2026 年 4 月 10 日，美国财政部金融犯罪执法网络（FinCEN）与外国资产控制办公室（OFAC）在《联邦公报》联合刊登了一份关于反洗钱和打击恐怖主义融资（AML/CFT）的拟议规则通告，公众意见提交截止日定于 2026 年 6 月 9 日。若该规则最终落地，许可支付稳定币发行人（PPSI）将被正式纳入《银行保密法》下“金融机构”的定义范畴，必须遵循对标传统银行的 AML/CFT 合规标准并建立 OFAC 制裁合规计划。这一举措标志着稳定币发行人监管模式从原有的货币服务企业（MSB）框架彻底切割，将深刻重塑美国市场下稳定币发行人、交易所、托管机构及链上风控服务商之间的合规义务分配格局。

本次拟议规则的出台背景直指全球稳定币市场的爆发式增长及其伴随的非法金融风险。截至 2026 年第一季度，全球稳定币市场规模已突破 3160 亿美元，非法金融渗透同步加剧。金融行动特别工作组（FATF）在 2026 年 3 月的专项报告中警告，稳定币已成为非法交易中最广泛使用的虚拟资产，伊朗和朝鲜等受制裁国家行为体正利用其进行武器扩散融资。Chainalysis 发布的《2026 年加密货币犯罪报告》显示，2025 年流向非法加密货币地址的资金至少达到 1540 亿美元，同比增长 162%，其中稳定币占比高达 84%。午方 AI 梳理发现，TRM Labs 数据进一步佐证了这一趋势，仅在 2025 年，非法实体获取的稳定币价值就达 1410 亿美元，创下五年新高；

与此同时，OFAC 在 2016 至 2025 年间累计处罚超 34 亿美元，并于 2025 年底至 2026 年初连续对 Exodus、ShapeShift 等加密企业开出罚单。

与联邦执法行动的严厉形成鲜明对比的是行业合规准备的严重滞后。S&P 全球市场情报 2026 年 4 月的调查报告指出，在当年第一季度接受调查的 100 家银行中，仅 7% 正在制定相关战略框架，尚无机构启动试点项目。在此背景下，2025 年美国国会加速推动了 GENIUS 法案的立法进程，该法案于 2025 年 6 月 17 日在参议院以 68 票对 30 票通过，7 月 17 日在众议院以 308 票对 122 票通过，并于 7 月 18 日由时任总统特朗普签署成为法律。这是美国首部专门针对支付型稳定币的联邦级立法，明确将稳定币发行人纳入《银行保密法》管辖，并要求其具备根据合法命令查封、冻结或销毁稳定币的技术能力。本次 FinCEN 与 OFAC 的拟议规则正是 GENIUS 法案在反洗钱与制裁合规层面的具体落实。

拟议规则的核心在于将许可支付稳定币发行人正式列入《银行保密法》下“金融机构”的定义，并设定一套与银行标准对齐的 AML/CFT 计划要求。在监管归属上，联邦合格发行人（FQPSI）将由美国货币监理署（OCC）监管，投保存款机构（IDI）子公司的监管主体则是其对应的联邦银行监管机构，而仅受州级监管的“州合格发行人”（SQPSI）的合规检查仍由美国国税局（IRS）负责。规则同步修改了 MSB 定义，将许可支付稳定币发行人明确排除在外，旨在避免双重监管混乱。午方 AI 注意到，这一设计为许可支付稳定币发行人建立了独立的、不受 MSB 历史框架约束的合规标准体系，FinCEN 援引相关授权认定其业务活动与传统金融机构“相似或相关”，从而确立了规则制定权的法律基础。

在技术能力要求方面，规则明确许可支付稳定币发行人必须具备冻结、拒绝和阻止违规交易的能力，且该要求不仅适用于一级市场的发行与赎回，更明确覆盖二级市场即第三方之间的点对点转账。规则指出，发行人的技术能力、政策和程序必须涵盖通过其进行的交易以及与第三方进行智能合约交互的交易。

这意味着发行人需证明其具备对特定或不被允许交易采取阻断措施并执行合法命令的能力，若无法在技术上实现同等效果，未合规的发行人将不得不升级或重新部署既有稳定币项目的智能合约。

此外，规则还设定了两大并行合规义务体系：一是 FinCEN 主导的 AML/CFT 框架，侧重于防范洗钱、欺诈和恐怖融资；二是 OFAC 主导的经济制裁合规框架，聚焦于阻断与受制裁实体之间的交易。

针对客户尽调（CDD），拟议规则要求许可支付稳定币发行人实施持续的客户尽调，包括理解客户关系性质、持续监控交易以及基于风险原则维护受益所有人信息，其中受益所有人被定义为直接或间接持有 25% 以上股权的自然人及具有控制权的自然人。在可疑活动报告（SAR）义务上，规则将一级市场触发金额门槛从现行 MSB 的 2000 美元提升至 5000 美元，与银行和券商保持一致，但在二级市场做出了明确豁免，仅因第三方转账触发智能合约交互不立即引发 SAR 报告义务，以避免“防御性上报”淹没真正有价值的线索。

然而，发行人仍须保有对二级市场违规交易采取技术干预的能力。

OFAC 的制裁合规计划则奉行严格责任原则，将包含高级管理层承诺、风险评估、内部控制、测试与审计及培训五大要素的“有效制裁合规计划”写入法规，成为法定义务。规则将“支付稳定币相关活动”界定为从发行至退出流通的所有活动，意味着发行人的制裁筛查责任不因代币流转至第三方而终止。对于违规后果，规则设定了明确的罚则：重大违规每天最高可处 10 万美元罚款，知情违规每天额外追加 10 万美元。午方 AI 分析认为，考虑到严格责任原则，无论是否知情只要违规发生即可追究民事责任，这一罚则的威慑强度不言而喻。

从市场影响来看，拟议规则通过量化合规成本客观上抬高了市场准入门槛。根据监管影响分析，首年每家非银行系许可支付稳定币发行人的增量合规成本约为 52453 美元，而银行系发行人约为 24983 美元，差异源于后者可复用母公司已有的合规基础设施。

此外，每家发行人首年还需投入 1 万至 2 万美元用于部署区块链分析工具和监控系统。对于总资产低于 2 亿美元的小型实体，首年合规成本可能占其年化收入的 1% 至 3%，这将迫使小型发行人重新考量商业模型的盈亏平衡逻辑。尽管该拟议规则仍处于公众意见期，最终条款存在调整空间，但从中长期视角审视，一个规则清晰、权责明确的监管环境，或许是稳定币真正融入全球金融基础设施的必由之路。